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A Auditoria Governamental, determinada nos autos do processo TCE-RJ nº 112.718-5/12, foi realizada no período de 26/02/2018 a 11/10/2018, relativa ao 1º Termo Aditivo do Contrato de Concessão firmado em 25/04/98, resultante do procedimento licitatório na modalidade Concorrência Nacional CN nº 04/96-SOSP-ERJ, celebrado entre o Governo do Estado do Rio de Janeiro e a empresa Concessionária Prolagos S.A.
A Concessão teve por objeto a prestação de serviços e obras de implantação, ampliação, manutenção e operação dos sistemas de abastecimentos de água e de coleta e tratamento de esgotos sanitários, das áreas urbanas de Armação dos Búzios, Cabo Frio, Iguaba Grande, São Pedro da Aldeia, e a distribuição de água potável para o Município de Arraial do Cabo, com prazo inicial de 25 (vinte e cinco) anos, estendido por mais 18 (dezoito) anos.
Visando a realização do objetivo pretendido foram abordadas pela Equipe Técnica questões relativas à disponibilidade de informações; à metodologia dos processos revisionais; à execução de obras; ao compartilhamento de riscos; e ao equilíbrio econômico financeiro.
No decorrer da execução dos trabalhos, a Equipe de Inspeção deparou-se com diversas Irregularidades, que no “auditorês” são chamadas de “ Achados”:
Achado 06 - Inclusão de investimentos, não especificados e não actuados, na equação econômico-financeira da 3º Revisão Quinquenal.
a) Situação Encontrada: Acréscimo, com o aval da Agenersa, de R$ 210.885.348,00 (duzentos e dez milhões, oitocentos e oitenta e cinco mil, trezentos e quarenta e oito reais) (dez/08) à equação econômico-financeira da concessão, a título de “investimentos necessários para expansão dos serviços”, todavia sem especificação dos objetos, em desacordo ao estipulado em contrato e tampouco formalização de ajuste entre os Poderes Concedentes e a Concessionária, constituindo causa de revisão da tarifa.
Quando da 3ª Revisão Quinquenal, a Prolagos incluiu em seu pleito o montante de R$ 210.885.348,00 (dez/08) a título de investimentos necessários para expansão dos serviços.... Em análise do anexo II mencionado pela Prolagos na carta-pleito verifica-se não haver a especificação das obras pretendidas que em conjunto atingiriam o montante de R$ 210.895.349,00, mas apenas rubricas orçamentárias sem a devida definição dos empreendimentos (Processo E-12/003.461/13, vol II, fls. 466/479). No cronograma físico-financeiro do plano de investimentos, apresentado pela Concessionária, sequer se segregam os investimentos já aprovados desses outros que na 3ª Revisão Quinquenal são requeridos, não sendo por consequência possível a identificação e a discriminação.
O próprio contrato, objeto da auditoria, trata de concessão de serviço público precedida de obra pública, prevista no art. 14 da Lei Federal nº 8.987/92: concessão pública de serviços e obras de implantação ampliação, manutenção e operação dos sistemas de abastecimento de água, de coleta e tratamento de esgoto das áreas urbanas dos municípios de Arraial do Cabo, Armação dos Búzios, Cano Frio, Iguaba Grande e São Pedro da Aldeia. Por se tratar de concessão não apenas do serviço de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgoto, mas também de execução de obras, e uma vez a rentabilidade do empreendimento estar intimamente relacionada aos investimentos realizados, visto estes serem remunerados por uma taxa a qual denominou-se taxa interna de retorno, não é cada uma das obras mera rubrica orçamentária - permissivo genérico para eventuais iniciativas-, porém projeto que deve ser previamente aprovado. (...)
O edital da licitação por Concorrência Nacional CN nº 04/96 - SOSPERJ em seu item 26 tratou das normas técnicas para execução das obras, exigindo da Concessionária projeto executivo que contenha todas as obras a serem realizadas, e obediência às normas ditadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). De conformidade com o item editalício acima, coube à Concessionária a responsabilidade em elaborar projeto executivo, baseado no projeto básico, contendo todas as obras da licitação, ou seja, enquanto perdurar a concessão. Por sua vez, o contrato fixa que as obras a serem realizadas pela Concessionária são aquelas especificadas na proposta da Contratada, como parte integrante do contrato, devendo as obras serem realizadas de acordo com os projetos básicos....
Em face do extenso prazo que caracteriza tais contratos há de se conceber a possibilidade de modificações das cláusulas contratuais de serviço, desde que a possibilidade de alteração esteja contratualmente prevista e ocorra dentro dos parâmetros legais e contratuais. (...)
O contrato atribui ainda aos Poderes Concedentes, a competência para aprovar os projetos executivos apresentados pela Concessionária. Essa aprovação deve ser realizada mediante atuação da Agência Reguladora. Em síntese, para acréscimo de obras que tenham repercussão nos custos da Concessionária, o que por consequência conduz à revisão do valor da tarifa, é necessário (i) solicitação à Agência Reguladora com justificativa e avaliação do impacto sobre a continuidade da prestação de serviço adequado e com suficiente antecedência para sua apreciação; (ii) ser acompanhado de relatório técnico; (iii) o projeto executivo ser aprovado pela Agenersa e (iv) ser objeto de ajuste específico devidamente formalizado entre a Concessionária e os Poderes Concedentes.
Contudo, tais formalidades não foram observadas em análise dos administrativos disponibilizados em auditoria. Quando, em análise da proposta da Prolagos, a consultoria contratada para exame preliminar do pleito da 3ª Revisão Quinquenal (FGV Projetos), verificou a questão da solicitação do valor de R$ 210.895.349,00, a título de investimentos necessários para a expansão dos serviços. Esta, após breve explicação, faz remissão à análise do Fluxo de Caixa em item específico, sem adentrar na questão do cabimento ou não do requerido.... (...) Por sua vez, em análise ao Fluxo de Caixa (tópico 6.1.3 Formato de Apresentação do Fluxo de Caixa Adotado), a consultoria limitou-se a declarar: Foram lançados todos os valores "realizados" no período de 2009 a 2013, sobre fluxo de caixa equilibrado pela Segunda Revisão Quinquenal. Igualmente foram lançados todos os valores relativos aos pleitos considerados como pertinentes no período 2014 a 2041, inclusive investimentos autorizados. (processo E-12/003.461/13, vol. VI, fl. 1545v, grifou-se).
Verifica-se a ausência de análise quanto ao cabimento ou não do montante pleiteado. Nos cenários de reequilíbrio apresentados, a consultoria menciona considerar investimentos adicionais apresentados pela Prolagos, com Deliberação aprovada pela Agenersa, constantes do Plano de Investimentos indicado pela Concessionária. Contudo, em sua peça não é demonstrada a correlação do valor pleiteado e as deliberações correlatas (Processo E-12/003.461/13, vol. VI, fls. 1572v, 1575v, 1578v, 1581v, 1585 e 1588v).
Em prosseguimento, o pleito foi objeto de diagnóstico pelo Grupo de Trabalho da Agenersa. Ao sintetizar a proposta apresentada pela Concessionária, o grupo elencou os elementos que a compuseram, apontados no item ‘c’ os investimentos solicitados: c) Novos Investimentos Adicionais - R$ 210.885.348,00 (Dez.08) d) Antecipação/acréscimo de obras - R$ 41.016.542 (Dez.08) e) Geração de Energia Elétrica - R$ 7.228.225,27 (Dez.08) (...)
Ao tratar dos investimentos, o Grupo de Trabalho afirma categoricamente que “a Prolagos não faz uma proposta totalmente detalhada a partir de projetos específicos, e sim de verbas alocadas em rubricas” (Processo E-12/003.461/13, vol. VI, fl. 1646. (...) Apesar do alerta do Grupo de Trabalho, nenhuma proposta foi apresentada e tampouco os investimentos foram correlacionados, apresentando por conclusão o montante pleiteado de R$ 210.885.348,00 (Dez/08).
Ao se manifestar sobre os investimentos requeridos pela Prolagos, o Conselheiro-Relator, Sr. Silvio Carlos Santos Ferreira, em seu relatório assim se manifestou: Cabe destacar também que esses novos investimentos se acham chancelados pelo Presidente do Consórcio Intermunicipal Lagos São João, na representação dos Prefeitos da área da concessão, conforme documento acostado as fls. 1473 dos autos.
Os Anexos II e III à Carta Pleito apresentada, referem-se respectivamente ao Plano de Investimentos 2010 a 2041, Realizados e Propostos com suas respectivas rubricas consolidados na forma de cronograma físico financeiro e o Fluxo de Caixa Reequilibrado
Do posicionamento do Relator couberam as seguintes observações:
a) “Cabe destacar também que esses novos investimentos se acham chancelados pelo Presidente do Consórcio Intermunicipal Lagos São João” À fl. 1473 (Processo E-12/003.461/13, vol. VI) consta o ofício CILSJ nº 89/2015, no qual o Presidente do Consórcio Intermunicipal Lagos São João informa à Agenersa ter sido apresentado a ele o Plano de Investimento da Concessionária e que não teria nada a se opor. (...) Ocorre que o ofício não possui estatura de termo aditivo, sendo assinado apenas pelo Presidente do consórcio e não por todos os representantes dos Poderes Concedentes. Como já mencionado, o contrato determina no parágrafo 9º da cláusula 42º que eventuais acréscimos ou supressões de obras ou serviços devem ser objeto de ajustes específicos a serem formalizados entre os Poderes Concedentes e a Concessionária. Logo, o ofício CILSJ nº 89/2015 não possui o condão de lastrear a assunção dos investimentos
b) “Os Anexos II e III à Carta Pleito apresentada, referem-se respectivamente ao Plano de Investimentos 2010 a 2041, Realizados e Propostos”. O anexo II ao pleito da Concessionária apresenta cronograma físicofinanceiro dos investimentos realizados e propostos. O plano apresentado aglutina todos os investimentos, sem segregar os devidamente pactuados daqueles propostos. Por isso mesmo e pelo fato da ausência de discriminação, os valores propostos se apresentam como mera rubrica no plano (Processo E-12/003.461/13, vol. II, fls. 466/469).
c) “passo a examinar o objeto relativo a cada um dos investimentos pleiteados pela Concessionária” No item 7.2. intitulado “Investimentos Necessários Para A Expansão Dos Serviços”, como verificado acima, o Conselheiro-Relator menciona os novos investimentos propostos. 7.2.1. Antecipação de Investimentos e/ou Acréscimo de Obras 7.2.2. Cooperação para expansão, Icms verde e subsídios (FECAM) 7.2.3. Estrutura Tarifária da Concessão - Serviço de Esgoto.
Terminado o item referente aos investimentos (o seguinte trata do serviço de esgotamento sanitário de Arraial do Cabo), verifica-se que os investimentos que juntos formariam o montante de R$ 210.885.348,00 (Dez/08) não foram abordados. Inclusive, o índice do relatório do Conselheiro faz menção ao ponto “7.2.4. Investimentos necessários para a expansão dos serviços”, que por sua vez inexiste no corpo do relatório. Não havendo outras considerações, o valor de R$ 210.885.348,00 (Dez/08) é acolhido pelo Relator e posteriormente pelo Conselho Diretor através da Deliberação Agenersa nº 2618/2015, que integra o mesmo valor ao Fluxo de Caixa da Concessão.
Assim restou disposto na deliberação: O montante de R$ 210.885.348,00 (Dez/08) tanto foi agregado ao fluxo de caixa da concessão sem destinação específica que foi utilizado pela Agenersa como forma de solucionar o problema que é exposto no Achado 04 deste relatório de auditoria. O achado em questão trata de obras realizadas pela Prolagos que seriam custeadas através de recursos do FECAM (sem impacto no fluxo de caixa da concessão). Contudo, o 4º Termo Aditivo que tratava da pactuação nunca foi assinado e então chegou-se à situação de investimentos realizados pela Concessionária, porém sem os devidos recursos. Como forma de resolver a situação, a Agência emitiu a Deliberação Agenersa nº 3361/18, revogando a anterior na qual aprovava os investimentos e se mostrava favorável à minuta do 4º termo aditivo, e em seu artigo 3º determina que as obras sejam então absorvidas “dentro das disponibilidades orçamentárias emanadas da 3ª Revisão Quinquenal. Art.3º - Determinar que todos os investimentos previstos para realização das obras objeto do presente processo sejam absorvidos dentro das disponibilidades orçamentárias emanadas da 3ª Revisão Quinquenal, a serem analisadas na 4ª Revisão Quinquenal.
Desta feita, considerando a oneração do fluxo de caixa da concessão com rubricas sem destinação específica, cabe solicitar esclarecimentos preliminares, conferindo à AGENERSA ampla defesa e o contraditório em relação ao fato que, pelo exposto, caracteriza-se como provável irregularidade.
Fonte: "TCE-RJ"
