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A Auditoria Governamental, determinada nos autos do processo TCE-RJ nº 112.718-5/12, foi realizada no período de 26/02/2018 a 11/10/2018, relativa ao 1º Termo Aditivo do Contrato de Concessão firmado em 25/04/98, resultante do procedimento licitatório na modalidade Concorrência Nacional CN nº 04/96-SOSP-ERJ, celebrado entre o Governo do Estado do Rio de Janeiro e a empresa Concessionária Prolagos S.A.
A Concessão teve por objeto a prestação de serviços e obras de implantação, ampliação, manutenção e operação dos sistemas de abastecimentos de água e de coleta e tratamento de esgotos sanitários, das áreas urbanas de Armação dos Búzios, Cabo Frio, Iguaba Grande, São Pedro da Aldeia, e a distribuição de água potável para o Município de Arraial do Cabo, com prazo inicial de 25 (vinte e cinco) anos, estendido por mais 18 (dezoito) anos.
Visando a realização do objetivo pretendido foram abordadas pela Equipe Técnica questões relativas à disponibilidade de informações; à metodologia dos processos revisionais; à execução de obras; ao compartilhamento de riscos; e ao equilíbrio econômico financeiro.
No decorrer da execução dos trabalhos, a Equipe de Inspeção deparou-se com diversas Irregularidades, que no “auditorês” são chamadas de “ Achados”:
Achado 04 – Execução de obras sem cobertura contratual (4º Termo Aditivo)
a) Situação Encontrada O 4º Termo Aditivo, fruto do Protocolo de Intenções assinado em 06.12.13 entre a Concessionária Prolagos e os poderes concedentes, que estabeleceu obras a serem executadas pela Concessionária não previstas no contrato inicial e nem nos Termos Aditivos e Revisões anteriores, não chegou a ser assinado.
Contudo, produziu efeitos, uma vez que obras foram concluídas sem a eficácia do aditivo, configurando realização de despesas sem cobertura contratual (Processo E-12/003.291/13, vol. I, fls. 06/08 e vol. III, fls. 472/476).
Conforme o Protocolo, o total estimado para as obras no Convênio, de R$10.900.000,00, seria arcado integralmente pelo Estado utilizando-se de recursos financeiros do Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano (FECAM), nos termos das Resoluções FECAM nº 272/08, nº 287/10 e nº 297/11, da Deliberação Agenersa nº 1879/13, do art.163 da Constituição Federal, da Lei Estadual nº 2.831/97, da Lei Estadual nº 6460/13, bem como no Programa Estadual “Pacto pelo Saneamento” instituído pelo Decreto nº 42.930/11 (Processo E-12/003.291/13, vol. III, fls. 06 e fls. 468).
De acordo com diversos documentos que integram os autos, foi concluída integralmente a parte referente a Geribá, município de Búzios, de implantação de redes separativas de esgotos e duas elevatórias com valor estimado de R$ 3.700.000,00 (três milhões e setecentos mil reais). A parte referente à transposição dos efluentes das ETEs de Iguaba Grande e São Pedro da Aldeia, da Lagoa de Araruama para o Rio Una, com valor estimado de R$7.200.000,00 (sete milhões e duzentos mil reais), não foi iniciada por aguardar licenciamento dos órgãos governamentais nos termos da legislação ambiental (Processo E-12/003.291/13, vol. V, fls. 1110/1113). (...)
Numa linha cronológica dos fatos relativos ao presente Achado de Auditoria, o total estimado pelo Protocolo de Intenções para as obras no Convênio, de R$10.900.000,00, seria arcado integralmente pelo Estado, tendo a SEA como representante, para subsidiar as obras com recursos financeiros do FECAM, em sete parcelas anuais, a serem estabelecidas pela Agenersa, e a primeira paga em até três meses a partir da assinatura do Aditivo, ou conforme definição da Agência, devendo esta promover permanente acompanhamento do cronograma físico-financeiro das obras com vistas a assegurar o adequado investimento previsto na forma da Lei (Processo E12/003.291/13, vol. I, fls. 06/08, e vol. II, fls. 192/194).
Em Sessão Regulatória de 19.12.13, por voto do Conselheiro Relator Luigi Eduardo Troisi, foram sugeridas ao Conselho-Diretor da Agenersa a aprovação dos projetos para as obras, a minuta do 4º Termo Aditivo, e determinações de providências acerca do início, acompanhamento e finalização das obras.
Tal decisão deu origem à Deliberação Agenersa nº1879/13, pela qual foi recomendada a imediata assinatura do aditivo e determinada a fiscalização do início das obras e o parcelamento do repasse (Processo E-12/003.291/13, vol. III, fls. 434/459 e 468/469).
Por sua vez, a Secretaria de Estado da Casa Civil, ao manifestar-se por intermédio de sua Assessoria Jurídica, via Promoção de 01/08/14, não obstante tenha se colocado favorável ao aditamento, indagou quanto ao cumprimento do disposto nos incisos I e IV do artigo 11, da Lei Estadual 2.831/97 (liberação dos subsídios).
Ocorre que, antes disso, em 10.02.14, as obras de Geribá já haviam sido iniciadas e, de acordo com o Relatório de Acompanhamento de Execução de Obra da Agenersa, em 07.07.14 o avançado das obras já estaria em 17%, conforme indicava a Carta - PR/0899/2014/Prolagos, de 26.06.14, estando comprovada nos autos que a Agenersa tinha ciência acerca da execução das obras antes da assinatura do 4º Termo Aditivo (Processo E12/003.291/13, vol. III, fls. 521/522 e 536/537).
Diversos Relatórios da Agenersa e expedientes/cartas trocados no período de 2014 a 2017 entre a Agência e a Prolagos, indicaram os percentuais de andamento das obras referentes à implantação de redes separativas de esgotos e duas elevatórias em Geribá, Município de Búzios, iniciadas em 10.02.14 e que foram consideradas 100% concluídas em 18.07.16.
Destes documentos, destacam-se dois pareceres das Câmaras Técnicas da Agenersa, elaborados vários meses após a conclusão das obras, que aprovaram o “As Built” do projeto e os totais despendidos pela concessionária. Os montantes de gastos informados nos pareceres não coincidem, apesar de estarem numa mesma ordem de grandeza e abaixo do estimado no Protocolo de Intenções.
Como bem demonstra toda a documentação que compõe o processo, nenhum dos órgãos competentes se opôs ao fato de as obras entrarem em execução antes da formalização do aditamento, como condição para fazer parte do objeto do contrato de concessão. Mantiveram-se silentes quanto à ausência de respaldo contratual das obras e à inobservância do disposto nas normas intrínsecas à autorização e homologação dos investimentos.
Após a avaliação da comprovação físico-financeira das obras pelos órgãos técnicos da Agência Reguladora (CASAN e CAPET), consta dos autos a Carta Prolagos nº142/2018, de 19.01.18, cerca de 18 meses após a conclusão das obras, como mais uma solicitação da Concessionária para a assinatura do aditivo. O intuito era a liberação dos repasses do FECAM nos termos autorizados na Deliberação Agenersa nº 1879/13, bem como informar os procedimentos para viabilizar o inícios das obras relativas à Iguaba Grande e São Pedro da Aldeia (Processo E-12/003.291/2013, vol. V, fls.1119/1120).
Mais adiante, cerca de 20 meses após a conclusão das obras, e ainda nada providenciado quanto à formalização do termo, foi emitido o Parecer Técnico Agenersa/CAPET 031/2018, de 13.03.18, onde se apresenta uma análise econômico-financeira dos autos em função do programa de ajuste consequente do agravamento da situação fiscal do Estado do Rio de Janeiro.
No referido parecer, a CAPET concluiu pela não assinatura do termo aditivo e a não utilização dos recursos do FECAM, indicando a existência de outras fontes de verbas que suportariam os investimentos objeto do Protocolo de Intenções em lugar do FECAM, o que seria absorvido nas possibilidades orçamentárias da 3ª Revisão Quinquenal (Processo E-12/003.291/2013, vol. V, fls.1122/1124).
Quanto a revisão das condições ajustadas para a realização das aludidas obras, há o Parecer nº 02/2018 - FMMM, de 12.03.18, em favor da revogação na forma sugerida no Parecer Técnico Agenersa/CAPET nº 031/2018, e observadas outras normas ditadas pela Agência (Processo E-12/003.291/2013, vol. V, fls.1125/1136). Com a decisão de revogação, a Concessionária alegou inconsistências de cálculos apresentados no Parecer Técnico Agenersa/CAPET nº 031/2018 e, duas vezes, solicitou que o feito fosse retirado da pauta da Sessão Regulatória marcada para 28.06.18 com a dilação do prazo para apresentar esclarecimentos, sendo indeferidos pela Agência Reguladora, que deu andamento aos procedimentos para revogação.
Ato contínuo, foi proferido o voto em Sessão Regulatória de 28.03.18, com base no Relatório do Conselheiro Luigi Eduardo Troisi, contrário à Concessionária, determinando que fosse editada a nova Deliberação, ressaltando, o Relator, que o início das obras deu-se por conta e risco da própria Concessionária (Processo E12/003.291/2013, vol. V, fls.1148/1187). (...) Quanto ao equilíbrio econômico-financeiro da Concessão, em face das obras executadas de Geribá, lê-se no voto que os investimentos previstos poderiam ser absorvidos pela 3ª Revisão Quinquenal. Alega que a Concessionária teve tempo hábil para exercer o contraditório e a ampla defesa, e que as obras deveriam prosseguir sob responsabilidade direta da Prolagos em razão do interesse público (Processo E-12/003.291/2013, vol. V, fls.1185). (...)
A despeito da decisão na Sessão Regulatória, consta dos autos documento de razões finais da Prolagos, de mesma data da Sessão, 28.03.18, solicitando revisão dos cálculos da CAPET e que os investimentos passassem a ser objeto da 4ª Revisão Quinquenal, no intuito de evitar impacto nos valores validados na 3ª Revisão Quinquenal (Processo E-12/003.291/2013, vol. V, fls.1191/1199).
Enfim, somente após decorridos 50 meses (mais de quatro anos) do início das obras de Geribá, e 20 meses (cerca de um ano e meio) da sua conclusão, a falta de cobertura contratual foi revista com a Deliberação Agenersa nº 3361, de 28.03.18, publicada em 16.04.18, revogando-se por autotutela a Deliberação nº 1879/13 que aprovou a minuta do Termo Aditivo e a realização das obras, apresentando, como motivo da revogação, as restrições impostas pelo Regime de Recuperação Fiscal do Estado do Rio de Janeiro.
Com a revogação formalizada pela Deliberação Agenersa nº 3361/18, tendo em vista que parte das obras foram realizadas, foram estabelecidas determinações que incluem também penalidades à Concessionária e procedimentos quanto à revisão do equilíbrio econômico-financeiro: (...) A despeito das sanções impostas à concessionária no artigo 4º da Deliberação Agenersa 3361/18, por conta de ter iniciado as obras antes da assinatura do Termo, verificam-se claramente em todo o processo administrativo diversos documentos, relatórios, pareceres, notas técnicas, deliberações, ofícios, informações e deliberações que comprovam a realização integral das obras de Búzios sem a devida assinatura do instrumento de aditamento, não havendo, portanto, cobertura contratual, existindo total e expressa ciência e participação dos agentes envolvidos, quais sejam, os poderes concedentes (Casa Civil, SEA e os Municípios de Armação dos Búzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, São Pedro da Aldeia e Iguaba Grande), a Agenersa (CASAN, CAPET, Procuradoria e Diretoria), e também o CILSJ (Processo E-12/003.291/2013).
Assim, durante 50 meses, isto é, cerca de 4 anos desde o início das obras em 10.02.14 até a publicação da revogação em março de 2018, não se vislumbra no processo nenhuma iniciativa ou procedimento por parte do poder concedente ou da Agenersa no sentido de se coibir a realização das obras sem o devido suporte contratual, demonstrando clara inércia administrativa no que tange ao Protocolo de Intenções e às normas autorizativas para realização das obras a serem arcadas pelo Estado.
Fonte: "TCE-RJ"